Například proto, že se vždy fakticky týkají jen vcelku omezeného počtu osob. Snad ještě územní plány a úprava parkování, obé ve formě takzvaných opatření obecné povahy, která stojí někde na půl cesty mezi úředním rozhodnutím a právním předpisem – vyhláškami, zákony a podobně.
Ale vyhlášky a nařízení obcí? Inu dobře, pro nás obyvatele menších obcí je zajímavá i úprava poplatku za odpad nebo zákaz hlučných prací o nedělích a svátcích, ve městech zase pravidla pro pohyb psů, výjimky z nočního klidu, provozovatele heren zajímá úprava hazardu… Ale vážně. Jak je z tohoto příkladného výčtu vidět, vyhlášky a nařízení obcí ve skutečnosti zasahují do našeho života výrazně. Obecní normotvorba je ale většinou relativně subtilní a při jejím dodržování často ani nepřemýšlíme, kde se všechna ta pravidla vzala.
Nenechávejte si stát ani obce přerůstat přes hlavu.
Zejména v poslední době se ale množí příklady takových vyhlášek, které jsou v rozporu se zdravým rozumem, občas na hranici konfliktu se zbytkem právního řádu, jindy již za touto hranicí. Tu a tam zákon navíc nutí obce vydávat vyhlášky pro úpravu záležitostí, pro které se tato forma hrubě nehodí. Jak se vlastně takové vyhlášky obcí tvoří a kde leží hranice obecní normotvorby? A k čemu je vlastně obcím možnost realizovat své legislativní ambice? Podívejme se na tuto problematiku (s jen drobným zjednodušením) poněkud blíže.
Není vyhláška jako vyhláška
Obce vydávají různé druhy právních či lépe řečeno právně závazných aktů. Jednak adresných, určených konkrétním osobám – typicky rozhodnutí, jednak neadresných, určených neurčitému okruhu osob – to jsou vyhlášky a nařízení (na tyto dva se podíváme blíže), a nakonec i jakýchsi kombinovaných kočkopsů, které jsou sice určeny neurčitému okruhu osob, zato ale v relativně konkrétní věci – opatření obecné povahy (dopravní značení, územní plány a podobně).
Kde se právo obcí vydávat obecně závazné právní předpisy vzalo? Odpověď je suchopárná, v případě vyhlášek ale poměrně jednoduchá. Míří přímo k jádru naší právní úpravy, tj. ústavnímu zákonu č. 1/1193 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, tj. „Ústavě“ (v tomto kontextu s velkým „Ú“). Právo vydávat obecně závazné vyhlášky je v čl. 104 odst. 3 Ústavy svěřeno zastupitelstvům obcí pod podmínkou, že jsou takové vyhlášky vydávány v mezích „působnosti zastupitelstva“, kterou vymezuje „zákon“. Tím je primárně zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obecní zřízení“, což je zaužívaná zkratka pro tento zákon), který tak stanoví vcelku rámcově. Oblast upravitelnou takovou vyhláškou ale může určovat i jiný, takzvaně „zvláštní“ zákon.
V poslední době se množí příklady vyhlášek, které jsou v rozporu se zdravým rozumem, občas na hranici konfliktu se zbytkem právního řádu, jindy již za touto hranicí.
Vyhlášky tedy vydává zastupitelstvo obce a zveřejňují se vyvěšením na úřední desce obce a rovněž na internetových stránkách obce. Zveřejnění je zároveň nezbytnou podmínkou toho, aby se vyhláška považovala za závaznou. Základním rysem takto zveřejněné vyhlášky přitom je, že je téměř nikdo nečte. Naštěstí, jak bylo řečeno v jednom již klasickém českém filmu, „tady se všechno vykecá“. Obecní šeptanda tak v kombinaci s pochopitelným zájmem obyvatel obce vědět, co se na domovské půdě děje (aby bylo na co nadávat), zaručuje alespoň rámcovou publicitu těch pravidel, která je opravdu nezbytné dodržovat. Navíc se většina obcí snaží tohoto svého práva příliš nevyužívat. Moudré obecní zastupitelstvo si je dobře vědomo, že nad rámec odzkoušeného minima končí snahy o nějakou rozmáchlejší obecní normotvorbu obvykle nedobře (čti: katastrofou).
Podstatné je, že vydávání vyhlášek je jedním z nástrojů, kterými obec realizuje své právo na vlastní (obecní) samosprávu. Na vydání vyhlášky tedy obec čistě teoreticky nepotřebuje nějaké zvláštní zmocnění představované zákonným příkazem: „Vydej vyhlášku takovou či makovou.“ Stačí, že se vyhláška týká oblasti, v níž obec může rozhodovat sama a ve které nebude taková vyhláška v rozporu se zákonem (či jinou právní normou).
Tím se „obecně závazné vyhlášky obcí“ liší od „vyhlášek ústředního správního orgánu“, které k provádění zákonů vydávají například ministerstva. Takové ministerské vyhlášky lze totiž vydávat jen na základě výslovného zmocnění zákona. Ztratili jste se? To je v pořádku. Dejte si pauzu a projdeme si to spolu ještě jednou.
V zásadě mají tyto dva druhy vyhlášek společné jen to, že jsou obě „pod zákonem“. Nikoli z hlediska věku, ale proto, že mají nižší právní sílu. Je-li tak vyhláška kteréhokoli druhu v rozporu se zákonem, je to důvod k její neaplikaci v daném rozsahu a následně zrušení. Nemůžete tak po obci chtít vydání vyhlášky, která by třeba umožňovala samopěstování léčebného konopí. Důvodem je prostý fakt, že tuto oblast už určitým, byť nevyhovujícím způsobem upravuje zákon č. 167/1998 Sb., o návykových látkách, ve znění pozdějších předpisů.
Pozor, dozor!
Nařízení obce se naopak svou povahou ministerským vyhláškám blíží. Jejich existenci podchycuje již jen obecní zřízení – tedy nikoli ústavní zákon. Jde tedy ve své podstatě jen o úřednický nástroj, který dává stát obcím k dispozici, aby jim umožnil plnit úkoly, které jim zároveň ukládá. Obec tak smí nařízení vydat jen tehdy, pokud ji k tomu zákon zmocní a navíc pouze v rozsahu, ve kterém spravuje určitou oblast „v přenesené působnosti“, tj. ve kterém jedná za stát jako jeho úřad. Zveřejňují se sice obdobně jako obecní vyhlášky, ale vydává je primárně rada obce. Zastupitelstvo pouze tehdy, pokud obec radu nemá, což se týká hlavně menších obcí.
To vše ale na první pohled stejně vypadá jako dělení akademické bez praktického významu pro běžného občana. Inu, není to tak docela pravda. Odlišení je podstatné zejména tehdy, pokud hledáte, kam si na vyhlášku či nařízení obce stěžovat. To jest, pokud se chystáte docílit jejího zrušení. Prvním místem bude samozřejmě sama obec, ale ruku na srdce, význam takové stížnosti se přeceňovat nedá. Přiznat chybu není ani pro veřejnoprávní korporaci dvakrát snadné, takže snad při povolebním zúčtování s bývalou garniturou, ale jindy jsou vaše šance opravdu omezené. Pokud obec vaší stížnosti nevyhoví, obracíte se navazujícím podnětem na zjednání nápravy v případě nařízení na krajský úřad, v případě vyhlášky přímo na ministerstvo vnitra. Pokud vše funguje, jak má, a vyhláška či nařízení jsou opravdu vadné, budou za vás tyto instituce celý problém od doručení vašeho podnětu samy řešit. Je-li to nutné, pak i prostřednictvím žaloby k Ústavnímu soudu ČR.
Zveřejnění je nezbytnou podmínkou toho, aby se vyhláška považovala za závaznou. Základním rysem takto zveřejněné vyhlášky přitom je, že je téměř nikdo nečte.
Meze a hranice
Mezi vyhlášky, které si jistě zaslouží pozornost, patří například neslavně proslulá vyhláška města Most (č. 6/2015) zakazující fakticky sezení na jakémkoli veřejném místě s výjimkou k tomu přímo určených laviček (čl. II. písm. b) vyhlášky). Obdobnou vyhlášku pak mají mezi jinými i města Duchcov a Litvínov. Jistě nevyžaduje zvláštní právnické vzdělání postřehnout, že tyto vyhlášky jsou přinejmenším v ostrém konfliktu se svobodami pohybu a pobytu dle čl. 14 odst. 1 ústavního zákona č. 2/1993 Sb., usnesení předsednictva České národní rady o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
Byla by jistě drzost tvrdit, že každý, kdo si někdy chtěl či potřeboval sednout mimo lavičku (například z prostého důvodu bolavých nohou), je špinavý opilec a feťák, že se tím ničí betonové obrubníky nebo přilehlá zeleň – zřejmě v důsledku psychické újmy stromů, které všechny ty sedící špinavé feťáky musejí pozorovat, a tak podobně. Takovéto argumenty ovšem vydání těchto vyhlášek skutečně doprovázely. Dobrá, snad až na ty stromy…
Určité míře popularity se přitom tyto vyhlášky pravidelně těší i mezi částí místních obyvatel. Může se to zdát na první pohled překvapivé. Bez hlubšího studia věci ale lze situaci analyzovat například tak, že důvodem této spokojenosti je vytlačování společenského života z měst, zejména z jejich center. To s sebou pak mezi jinými přináší i nižší pravděpodobnost setkání s různými menšinami a sociálně nepřizpůsobivými, kteří mají na společenský život tohoto typu relativně nejvíce času, chuti a motivace (spolu s občany důchodového věku, matkami na mateřské atp.). Nadto Češi, na rozdíl od některých jiných národů (vzpomeňme například své letní dovolené na jihu Evropy), nejsou v současnosti příliš zvyklí žít ve veřejném prostoru nějakými spontánními projevy veřejného života. Spokojenost se sterilním vzhledem vyprázdněných veřejných prostranství je tedy z určitého úhlu pohledu logická.
Kupodivu ministerstvo vnitra v tomto případě neshledalo ve vyhláškách problém. Podnět k posouzení věci Ústavním soudem tak například v případě litvínovské vyhlášky podávala až ombudsmanka Anna Šabatová.
Na stát i obce se hodí rčení: „Dobrý sluha, zlý pán.“
Odůvodnění rozhodnutí Ústavního soudu, stejně jako zpětná vazba na toto odůvodnění, budou bezpochyby tvořit velmi podstatné zprávy o stavu naší společnosti. A to zcela bez ohledu na výrok tohoto rozhodnutí, tj. zda vyhlášku Ústavní soud zruší, či nikoli. Ať již tedy s vyhláškou či paní ombudsmankou souhlasíme, nebo ne, poznamenejme si: S prosbou o pomoc týkající se obecně závazné vyhlášky obce se můžeme obrátit i na úřad veřejného ochránce práv. Tato pomoc nicméně není nároková. To v zásadě znamená, že je čistě na tomto úřadu, zda shledá váš problém dostatečně palčivým či zajímavým.
Kdo ještě vám může pomoci? Kdokoli, kdo se může obrátit na Ústavní soud s návrhem na zrušení vyhlášky. Vy totiž k takovému kroku můžete přistoupit jen tehdy, pokud se zároveň bráníte proti rozhodnutí, které bylo na základě takové vyhlášky vydáno. A od takového rozhodnutí až před Ústavní soud, to je dlouhá a vyčerpávající cesta. Vašim přítelem tedy může být například kraj (konkrétně jeho zastupitelstvo), skupina poslanců (nejméně 25 členů) či senátorů (nejméně 10 členů), vláda a v určitých konkrétních případech pak i ministerstvo nebo jiný ústřední orgán státní správy (NBÚ, ČTÚ, ERÚ, ÚOHS a další úřady známé řadovému občanu zejména dle zkratek jejich názvů).
Klacky pod nohy
Vydávání vyhlášek, které jsou v rozporu s ústavně zaručenými právy a svobodami či příležitostně i jinými právními předpisy, bohužel nepředstavuje jediný problém současné obecní normotvorby. A pokud jde o formu, ta většinou představuje problém zcela marginální. Že vyhláška malé obce v česko-polském pohraničí není napsaná perem prvorepublikového legislativce? To je spíše dobře, nakonec je určená spíš návštěvníkům místního pohostinství než frekventantům vědeckého semináře teorie práva.
Možná vážnějším nešvarem může do budoucna být stupňující se snaha státu a vlády povinnost k vydávání vyhlášek obcím ukládat a podřizovat tak svému zájmu i ty obecní záležitosti, do kterých státu nic není. Protože vydávání vyhlášek znamená přeci realizaci práva obce upravovat si své záležitosti po svém, že? Samozřejmě, tato snaha je viditelná zejména v těch oblastech, kde se to opravdu nehodí.
Například úprava nočního klidu, kdy donedávna mohla obec vydávat výjimky z nočního klidu pro koncerty, ohňostroje a jiné obdobné akce formou rozhodnutí. Tedy cestou rychlou a hlavně méně formální. Podle nového znění § 47 odst. 3 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, však může takovouto výjimku umožnit výlučně vyhláška obce. Míru iracionality takové právní úpravy nemohla minout ani česká media. Základním praktickým dilematem je, jak stvořit vyhlášku, která bude odpovídat všem potřebným výjimkám. Dilematem, které v praxi skončí nejspíše tím, že pro každou akci bude vydávána výjimka zvlášť. Po řadě účelově vydávaných zákonů nás tak zjevně čeká i období účelově vydávaných vyhlášek a samozřejmě i omezování kulturních akcí, na která takové praktické problémy dopadnou ranou nejtvrdší.
Jak tomu zabránit? Buďte aktivní nejen ve věcech konopí. Stát je nás všech, to není jen nějaká glosa. A obce jsou přinejmenším svých obyvatel. A na stát i obce se hodí rčení: „Dobrý sluha, zlý pán.“ Nenechávejte si jedno ani druhé přerůstat přes hlavu.
